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“歷史不會原諒那些讓WTO爭端解決機制崩潰的人”——WTO上訴機構前大法官Peter的告別演講

广岛三箭 www.qkewis.com.cn 2019年06月01日  08:36   21世紀經濟報道 21財經APP   周智宇  

Peter在演講中稱,上述機構走向關閉可能只會讓美國感到高興。屆時將回歸某種WTO前的爭端解決機制,這意味著回歸經濟和其他力量凌駕于法律權利之上的爭端解決機制。

據WTO消息,在2019年5月28日,即將離任的WTO上訴機構大法官Peter Van den Bossche在世界貿易組織(WTO)爭端解決機構(DSB)發表了告別演說。他在演講中稱,WTO爭端解決機制面臨分崩離析,歷史不會原諒那些讓WTO爭端解決機制崩潰的人!

“美國一直沉默”

Peter的任期在2017年便結束,但在2018年和2019年初,他繼續審理在2017年12月(其WTO上訴法官第二任期,也是最后一任屆滿)之前,分配給他的案件的上訴。

由于美國從2017年上半年起在WTO爭端解決機構(DSB)例行性會議上,一直否決其他成員提議的立即啟動WTO上述機構成員遴選程序,截至目前,上訴機構剩3名法官,分別來自中國、美國和印度。在來自中國的大法官離任后,2019年12月11日,上述機構將僅剩下2位法官,使得人數突破每項上訴裁決由3名法官作出的底線,WTO爭端解決機構或名存實亡。

作為WTO上述機構的常青樹,Peter在演講中笑稱,他在爭端解決機構中工作的時間太長了,長達9年3個月3個星期。

但常年的工作讓他感受到了WTO給世界帶來的改變,雖然不完美,需要適應21世紀,以便公平對待所有人。但自1940年代末以來逐步發展起來的以規則為基礎的多邊貿易制度對大家很有好處。它使數億人擺脫了貧困,給許多人帶來了持續的繁榮。它還防止貿易和更廣泛的經濟爭端升級到失控的程度。

Peter指出,一個運行良好的多邊貿易體制的核心,是有效的爭端解決機制?!豆賾謖私餼齬嬖蠐氤絳虻牧陸狻罰―SU)以及WTO上述機構正是世界貿易組織王冠上的明珠,讓那些在國際法其他領域工作的人只能嫉妒地看著。

而在美國提出異議之后,各成員紛紛給出提案,這非常值得贊賞。Peter認為,只要改革建議中所提到的改革倡議是合理的,而且其中一些肯定是合理的,這些關切就可以在不損害現行制度基本特征的情況下得到解決。

“但美國對此保持沉默,目前也沒有參與擺在臺面上的任何改革提案的討論?!?/strong>Peter說。


“國際貿易規則不能由強勢一方說了算”

正如21世紀經濟報道記者此前獨家報道,一名日內瓦貿易官員于5月28日向21世紀經濟報道記者透露,在5月28日世界貿易組織(WTO)爭端解決機構(DSB)例行性會議上,墨西哥代表75個成員發言,稱各方對上述機構目前的情勢表示擔憂,這種擔憂正在嚴重影響上述機構的工作。

但美國代表稱,他們仍然不能夠支持這些建議,因為先前確認的關切事項仍未得到解決。

多方代表稱,找到解決辦法的緊迫性日益增加,所有成員都必須積極參與有關克服目前僵局的討論。

中國和俄羅斯特別批評了美國,中國對成員國的集體努力再次被一個成員國的“非法封鎖”挫敗表示遺憾。

挪威表示,很明顯,許多成員國正努力解決美國的關切。但美國不斷重申其關切仍未得到解決,這“令人著迷”。

Peter在演講中稱,雖然美國可能會歡迎上述機構走向關閉的結果,但大多數其他WTO成員國顯然不會?;毓檳持諻TO前的爭端解決機制,意味著回歸經濟和其他力量凌駕于法律權利之上的爭端解決機制。

“大多數WTO成員國不希望國際貿易沒有規則,或者更準確地說,不希望國際貿易的規則是由爭端中最強大一方所說定下的規則。一個有效的、基于規則的爭端解決機制,與他們利益攸關?!?/strong>Peter說。

Peter建議,如果所有WTO成員不能夠就這樣的改革達成共識,那么意愿一致的WTO成員應考慮建立一個聯盟,建立一個新的并行、復制現有的爭端解決機制,以有序和基于規則的方式解決它們之間的貿易爭端。

Peter表示,世界貿易組織爭端解決機制面臨十分艱難的時期。這一制度過去是、現在仍然是國際關系中法治的一項光榮的試驗。在六個月零兩個星期后,這個獨特的實驗可能會開始瓦解,并逐漸結束。

“歷史不會原諒那些讓WTO爭端解決機制崩潰的人!”Peter說。


以下為Peter大法官演講全文:

親愛的沃克大使,

布勞納副總干事,

各位閣下、同事、朋友,女士們、先生們:

我懷著沉重的心情站在你們面前,不是因為我即將離開。我在WTO爭端解決上訴機構工作了9年3個月3個星期,時間夠長了??嫘Φ廝?,有些人可能會說,我受歡迎有點過度了,我的離別來得太遲了,我待得太久了。但此時此刻,基于規則的多邊貿易體制面臨?;?,我懷著沉重的心情站在這和大家告別。盡管這是一個需要大量改進的制度,以便公平對待所有人、適應21世紀的現實,但自1940年代末以來逐步發展起來的以規則為基礎的多邊貿易制度對我們很有好處。它使數億人擺脫了貧困,給許多人帶來了持續的繁榮。它還防止貿易和更廣泛的經濟爭端升級到失控的程度。

一個運行良好的多邊貿易體制的核心,是有效的爭端解決機制。烏拉圭回合談判代表明白這一點。因此,談判代表們就WTO爭端解決諒解達成協議,即《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU),為多邊貿易體制提供安全和可預測性,并通過禁止任何WTO成員單方面認定其他成員是否違反WTO法律規定的義務來加強該體制。正如最初的七名上訴機構成員之一卡洛斯(Claus-Dieter Ehlermann)在2003年所提及的,“DSU的達成是一項非凡的成就,近乎奇跡?!彼恐乒芟餃?、獨立公正的裁決人員、上訴復審和有約束力的裁決于一體,在解決主權國家間爭端的國際機制中確實是獨一無二的。不出意外地,它很快成為最常用的成員之間的爭端解決機制,并被譽為世界貿易組織王冠上的明珠,讓那些在國際法其他領域工作的人只能嫉妒地看著。

雖然WTO成員對其爭端解決制度的運作感到高度滿意,但幾乎從一開始就對該制度的某些方面表示關切。在1998年和1999年DSU審議的背景下,以及隨后的多哈回合DSU改革談判中,提出并討論了許多解決這些問題的建議,然而成效甚微,這是令人遺憾的。雖然有些提議的目的是在爭端解決方面引入更多的成員控制,但大多數提議的重點是進一步加強該體系。這與今天的情況迥異!

針對美國提出的擔憂,特別是關于上訴機構的運作,以及美國的妨礙上訴機構成員的任命, 20余個WTO成員單獨或者聯合對改革WTO上訴機構改革給提案。這些提案旨在解決美國的問題與所謂的上述機構“越權”的問題,比如說案例法的先例效力,上訴審查時間的90天期限, 上訴機構對事實調查結果的審查等。然而,與大多數在多哈回合談判范圍內提出的改革建議不同,目前討論的改革建議不再具有加強這一制度的雄心,而僅僅是為了確保以某種形式存在下去。我在這一簡短的告別講話中無意為上訴機構及其迄今為止的運作進行強有力的辯護,也無意對改革建議進行詳細的討論。因為這些討論都應該得到更多的注意。出于同樣的原因,我也不會在這個演講中將WTO爭端解決的?;糜諶蛑衛砦;拇蟊塵跋掄庵治;硐衷詰ケ咧饕宓奶?以及未能通過真誠對話與合作來解決全球問題。

關于目前正在討論的關于改革WTO上訴審查制度的改革提案,我想說以下幾點。首先,雖然成員已多次就WTO上訴審查制度的改革給出多份提案并進行討論,以解決美國提出的擔憂,但很少有成員意識到,阻斷上訴機構成員的任命,將從根本上打亂上訴機構及其功能,進而危及上訴機構的存在。在這方面,我注意到不少于75個WTO成員已多次提出聯合提案,敦促爭端解決機構立即填補上訴機構的法官空缺。

第二,只要改革建議中所提到的改革倡議是合理的,而且其中一些肯定是合理的,這些關切就可以在不損害現行制度基本特征的情況下得到解決。泰國于2019年4月25日提出的提案(WT/GC/W/769)顯示了這方面的進展。為了解決美國提出的關切,其他一些WTO成員提出的建議將大大改變現行體制的基本特征。然而,我并不清楚,我相信你們大多數人也不清楚,對現行制度的任何改革,除了實質性消除它之外,是否會使美國滿意。美國已經聲明——最近一次是在2019年5月7日的總理事會會議上聲明:上訴機構應該遵守DSU中規定的規則。我想沒有人會不同意這一點,但這實際上意味著什么?美國對此保持沉默,目前也沒有參與擺在臺面上的任何改革提案的討論。

盡管我很想贊揚沃克大使和許多WTO成員所作出的堅定努力,但是我擔心,目前的?;鋅贍芪薹ㄔ?019年12月11日前得到解決(屆時WTO上述機構僅剩下一名中國籍法官,上述機構爭端解決機制講名存實亡)。如果情況確實如此,上訴機構將從該日起不再能夠審理和決裁決新的上訴案件。如DSU第16.4條所述,除非上訴完成,否則DSU不會采納小組報告,并具法律約束力。我們可以有把握地預測,一旦上訴機構癱瘓,敗訴方將在多數情況下對專家組的報告提出上訴,從而阻止其成為具有法律約束力的機構。如果專家組報告很可能仍未獲得通過,因而不具法律約束力,那么WTO成員為何仍參與專家組程序?因此,自2019年12月11日起,不僅是上訴審查,而且是整個WTO爭端解決機制將不再全面運作,并可能逐步關閉。

雖然美國可能會歡迎這樣的結果,但大多數其他WTO成員國顯然不會?;毓檳持諻TO前的爭端解決機制,意味著回歸經濟和其他力量凌駕于法律權利之上的爭端解決機制。正如國際法院(International Court of Justice)法官詹姆斯?克勞福德(James Crawford)最近評論的那樣,對于國際貿易爭端的解決,這將是“回到原點”。上訴機構首任大法官胡里奧在2000年寫道,WTO爭端解決機制為那些“過去常常缺乏政治或經濟影響力來行使其權利和?;て淅妗鋇腤TO成員提供了保障。大多數WTO成員國不希望國際貿易沒有規則,或者更準確地說,不希望國際貿易的規則是由爭端中最強大一方所說定下的規則。一個有效的、基于規則的爭端解決機制,與他們利益攸關。

也許WTO成員在2021年,或不久的某個時候就改革WTO爭端解決機制達成共識,特別是WTO上訴審查。這將保持甚至加強當前系統的關鍵特性,即強制管轄權,退休審核人員的獨立性和公正性,上訴審查和約束力的裁決。然而,如果所有WTO成員不能夠就這樣的改革達成共識,那么意愿一致的WTO成員應考慮建立一個聯盟,建立一個新的并行、復制現有的爭端解決機制,以有序和基于規則的方式解決它們之間的貿易爭端。雖然訴諸DSU第25條進行上訴審查或當事各方之間達成不上訴協議,在一段時間和某些情況下,可以使成員確保世貿組織爭端得到解決,但這些都不是長期的解決辦法。

在2009年12月至2019年3月期間,我處理了20宗上訴,并參與另外18宗上訴意見交換。我感到非常榮幸地有機會以這種方式為國際社會服務。我作為世貿組織上訴法官的經歷,最恰當地說,教會了我知識上的謙遜,并使我非常尊重世貿組織爭端解決人員所擁有的知識、技能和奉獻精神。

上訴機構遇到的法律解釋或適用問題很少有簡單的答案。給他們一個簡單的答復對任何一方都不工作。我經常為如何正確解釋或者適用世貿組織的有關規定而傷腦筋。對我來說,最具挑戰性的案例是關于世貿組織有關協定中自由貿易與相互沖突的社會價值觀之間達成的平衡,以及關于政府在經濟中在世貿組織法律下的適當作用的案例。在這些案件中,上訴機構的裁決經常受到成員們的嚴厲批評。我一向把這種批評牢記在心,我在上訴機構的同事們也是這樣,即使經常只是重復上訴程序中已經提出的論點,但卻得到了廣泛的處理,并被上訴機構發現有缺陷。其中一些飽受批評的裁決可能是錯誤的。用拉丁語說,errare humanum est,但我相信,專家組和上訴機構中更明智的女性和男性將來能夠而且將會糾正這些錯誤,如果他們有機會這樣做的話。上訴機構從來沒有宣布它是絕對正確的,正如它從來沒有宣布它的報告構成有約束力的先例一樣。

無論是政府官員還是私人執業律師,他們在上訴機構辯護的知識和技能常常給我留下深刻印象。在回應上訴人在口頭聽證會上的不留情面的提問時,我看到了許多令人印象深刻的即席思考。我也欽佩律師們對我們的詢問表現出的耐心,這有時可能表明,與他們不同,我們仍在努力解決上訴問題的復雜性。

我同樣對許多小組印象深刻。我從不羨慕他們理清事實真相、率先正確解釋或者適用世貿組織有關規定的艱巨任務。關于后者,我經常發現,上訴機構從當事各方關于上訴的論證,比他們在小組階段的論證更復雜和更清楚案件的事實中,更加獲益匪淺。

最后,請允許我向我在上訴機構的同事和上訴機構秘書處的工作人員表示敬意。在過去的9年里,我有幸與12名上訴機構成員一起工作。雖然我們在專業背景和對待法律的態度上存在著明顯的差異,我們在重要問題上的分歧往往很大,但我們合作得很好。我向我的上訴機構的每一個成員學習,對此我感激他們。我不能指望會有有更好的同事。關于上訴機構秘書處的同事,我只能說,它的主任、高級和初級律師(過去和現在)以及支助工作人員(過去和現在)是我所共事過的最有成就和獻身精神的專業人員。在過去的九年里,我很榮幸每天都能和他們一起工作。我會非常想念他們,并祝愿他們得到專業的認可和成功,這是他們應得的。

我不得不以一種憂郁的語調結束這次告別演說。世界貿易組織爭端解決機制面臨十分艱難的時期。這一制度過去是,現在仍然是國際關系中法治的一項光榮的試驗。在六個月零兩個星期后,這個獨特的實驗可能會開始瓦解,并逐漸結束。歷史不會原諒那些讓WTO爭端解決機制崩潰的人!

 广岛三箭

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